前言
8月21日，国家发展改革委发布**《关于〈对外投资管理办法（修订征求意见稿）〉公开征求意见的公告》**，面向社会征求意见至2026年9月20日。公告明确，此次修订是为衔接今年7月1日起施行的《国务院关于对外投资的规定》，拟在正式施行时同步废止现行《企业境外投资管理办法》，即国家发展改革委2017年第11号令。
市场最关注的，确实集中在三个变化：居民个人是否被正式纳入对外投资管理框架，境外再投资是否由事后管理走向事前报告，以及大额项目和涉外关系敏感项目的前期工作会否被提前纳入视野。
先给出一个总判断。业内流传的三点观察总体抓住了修订方向，但需要在程序性质和适用边界上作进一步校正。征求意见稿并非对所有出海交易新增一层核准，也不意味着个人只要完成某一项登记便可完成全部合规。它更像是在国务院新规已将居民个人纳入对外投资主体范围之后，对发展改革部门监管规则进行具体化，并将过去相对薄弱的境外再投资和早期重大项目沟通环节前移。
一、居民个人被纳入，意味着什么
征求意见稿第二条首次在国家发展改革委的对外投资管理办法层面，将境内企业、其他组织和居民个人并列定义为投资者。其对对外投资的定义，也覆盖投资者以投入资产、权益，或者提供融资、担保等方式，直接或间接取得境外企业、资产的所有权、控制权、经营管理权或其他相关权益。
与现行11号令相比，这是实质变化。现行11号令仅规定境内自然人通过其控制的境外企业或港澳台企业进行境外投资时参照适用，而境内自然人直接对境外及港澳台开展投资并不适用该办法。征求意见稿则拟将居民个人直接开展的非敏感类对外投资纳入备案范围，备案机关为个人户籍所在地或者经常居住地的省级发展改革部门；居民个人直接或通过其控制的境外主体开展敏感类对外投资，仍属于国家发展改革委核准范围。
这不宜被简单理解为个人境外实业投资被全面放开，也不宜理解为个人完成发改备案后便取得完整的资金出境资格。对外投资合规本身涉及多个部门和多个维度。国务院今年公布的对外投资规定已明确，投资者如依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等程序，仍应依照各项国家规定办理。
因此，市场上关于37号文登记与发改程序可能叠加的判断，有其现实基础，但不能推导为所有个人境外投资都必然适用37号文。37号文主要规范境内居民通过特殊目的公司开展境外投融资及返程投资的外汇登记，其适用结构、资金来源和交易目的与发改程序并不相同。对于同时落入两套规则的交易，两项程序可能并行；但两者不能互相替代，也不能脱离具体架构作一概而论。
值得注意的是，征求意见稿也保留了金融市场投资的例外安排。居民个人通过合格境内机构投资者、港股通、跨境理财通等渠道在境外金融市场投资，原则上不适用该办法中的核准、备案和报告要求。但取得被投资企业控制权，或者与一致行动人共同持有被投资企业股权或表决权达到10%的整数倍，以及国家发展改革委另有明确的情形除外。这意味着，监管重点仍然是具有直接投资属性、控制权属性或重要权益属性的对外投资。
二、境外再投资的变化，不只是3亿美元门槛取消
第二个变化更值得跨境集团、红筹架构企业和境外平台企业重视。
现行11号令下，投资主体通过其控制的境外企业开展非敏感类项目时，只有中方投资额达到3亿美元及以上，才需要在项目实施前向国家发展改革委提交大额非敏感类项目情况报告。低于该金额的同类项目，不适用这一发改报告要求。
征求意见稿第十四条拟将这一安排改为，投资者通过其控制的境外企业、其他组织开展非敏感类对外投资，应在实施投资20个工作日前通过网络系统提交境外再投资报告。条文没有设置3亿美元门槛，也没有将此类项目普遍改为核准或备案，而是确立了事前报告机制。
这里需要特别区分三个概念。第一，报告不等于备案，更不等于核准。第二，20个工作日前是对交易节奏的实质要求，意味着过去完全依赖境外主体快速完成交易、再由境内母公司事后补充说明的做法，面临更高的合规压力。第三，该条还明确规定，投资者通过其控制的境外企业、其他组织对境内开展返程投资的，也应参照办理境外再投资报告。
对许多企业而言，真正的变化不在于再投资是否被监管，而在于发改监管的时间点被前置，并且返程投资被写入明确条文。过去，商务主管部门对企业控股境外企业开展境外再投资已有事后报告安排。以地方公开办事指南为例，企业通常在完成境外法律手续后向商务主管部门报告，重点是境外企业利用经营利润或境外自筹资金开展的再投资。征求意见稿并未取代商务部门规则，而是在发展改革部门维度引入独立的事前报告要求。正式办法和配套文件出台后，企业需要重新梳理发改、商务、外汇、银行及相关行业主管部门的衔接顺序。
对于集团公司而言，关键不再是只看境内母公司是否直接出资，而是识别境内投资者是否控制相关境外主体，以及该境外主体是否正在使用利润、融资、担保、数据、知识产权、股权或其他资产权益进行新的投资。征求意见稿对中方投资额的定义，也将投资者直接及通过受控境外主体投入的货币、证券、实物、技术、数据、知识产权、股权、债权，以及融资、担保等一并纳入计算口径。这一表述值得在内部投资决策、并购审批和资金安排中提前关注。
三、1亿美元与外交关系项目，增加的是前期工作报告，不是新增一项统一审批
第三个变化最容易在实践中被误读。
征求意见稿第四十一条规定，两类对外投资应在开展重要前期工作10个工作日前，通过网络系统提交对外投资前期工作情况报告：一是中方投资额1亿美元及以上；二是关乎我国与有关国家外交关系。
条文同时列举了重要前期工作的主要情形，包括向外方政府作出投资承诺、签署投资协议或类似文件，以及其他可能影响我国和有关国家外交关系的前期工作。
因此，更准确的理解是，对于符合上述条件的项目，企业在实质性前期推进前需要履行的是前期工作报告义务。该报告本身不等于核准或备案。项目是否需要核准或备案，仍要分别按照敏感类项目和直接开展的非敏感类项目等规则判断，并在实施对外投资前取得相应核准文件或备案通知书。
换言之，一个1亿美元以上的非敏感类直接投资项目，可能出现两个时间节点：在开展重要前期工作10个工作日前提交前期工作情况报告，在实施投资前完成备案。一个涉及敏感国家、地区或行业的项目，则还应在实施前取得国家发展改革委核准。对通过受控境外主体开展的非敏感类再投资，除可能适用前期工作报告外，还应关注20个工作日前提交境外再投资报告的要求。
至于何种项目属于关乎我国与有关国家外交关系，征求意见稿尚未给出封闭式定义。条文对重要前期工作的列举，为企业提供了若干识别线索，但并未形成一份可机械勾选的项目清单。涉及东道国政府承诺、资源能源、关键基础设施、重大并购、敏感技术、重大公共舆情或具有显著双边关系影响的交易，均应在项目早期提高审查级别。是否触发报告义务，未来仍有赖于正式文本、配套文件和监管实践进一步明确。
四、真正的监管逻辑，是把合规前移到决策链条
从征求意见稿整体结构看，此次修订并非单纯增加申报事项，而是在国务院新规下重新组织对外投资的全过程管理。
**一方面，**草案延续了敏感类项目核准、直接非敏感类项目备案的基本框架，强调投资者依法享有对外投资自主权，自主决策、自担风险、自负盈亏。另一方面，草案将居民个人、境外再投资、返程投资、重大不利情况、年度信息和前期工作报告纳入更完整的制度体系，并将金融机构、专业服务机构及有关责任人一并纳入责任链条。
**对企业和个人而言，**这意味着合规工作必须更早进入交易流程。过去在签约前、交割前或资金汇出前才集中处理手续的模式，可能不足以应对未来规则。项目立项时就应当识别投资主体、控制关系、资金来源、投资目的地、敏感因素、交易金额、最终权益安排和境外再投资路径；在作出对外承诺、签署关键文件或推进竞标前，应预留足够时间判断是否触发前期工作报告、再投资报告、核准或备案。
尤其是多层离岸架构、红筹融资、境外并购平台、海外利润滚动投资和返程投资项目，不能再只从某一个部门的单项流程出发设计交易。真正需要建立的，是以控制关系和资金、资产、技术、数据流动为主线的跨部门合规地图。
五、现阶段应做什么
**目前文件仍处于公开征求意见阶段，不能将其作为已经生效的操作规则。**国家发展改革委已明确，征求意见期为2026年8月21日至9月20日，后续还将根据意见对文本作进一步修改，并同步推进配套文件和常见问题解答。
但对于有持续境外布局的企业、家族办公室和跨境创业者而言，现在已经是内部梳理的合适时点。建议优先盘点境内主体与境外主体之间的控制关系，识别未来12个月的境外新增投资、境外滚动再投资和返程投资计划，复核现有项目的发改、商务和外汇程序留痕，并在交易文件、竞标函、政府承诺和资金安排中预留监管沟通窗口。
这份征求意见稿释放出的信号并不复杂：对外投资仍被鼓励，但管理将更强调真实、透明、可追溯和前置沟通。对于真正有商业实质、有长期经营计划的出海项目而言，越早把合规嵌入决策链条，越能降低交易后期的不确定性。
政策出处
国家发展改革委于2026年8月21日发布《关于〈对外投资管理办法（修订征求意见稿）〉公开征求意见的公告》，征求意见期限为2026年8月21日至9月20日。
• 国家发展改革委公开征求意见公告
• 对外投资管理办法修订征求意见稿全文
• 企业境外投资管理办法 国家发展改革委2017年第11号令
• 国务院关于对外投资的规定
• 国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知 汇发〔2014〕37号
本文仅作政策信息与业务影响的初步解读，不构成任何项目的法律、外汇、税务或投资建议。正式规则及配套文件发布后，应结合具体交易结构、资金路径和投资目的地重新核验。
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